Reglamento de la prescripción con la nueva Ley 1733

Una oportunidad para corregir años de abuso administrativo

La Ley Nº 1733 contiene cuatro bloques claramente diferenciados. Los dos primeros referidos a la condonación y regularización de deudas tributarias, y los dos últimos destinados a modificar las reglas de la prescripción y determinados aspectos vinculados a la actividad del juego y el Impuesto al Valor Agregado (IVA). Sin embargo, la sola aprobación de la ley no garantiza su correcta aplicación. Toda ley requiere de un desarrollo reglamentario que permita uniformar criterios, establecer procedimientos claros y evitar interpretaciones arbitrarias por parte de las distintas administraciones tributarias del país, especialmente las administraciones tributarias “subnacionales”, como son las nueve gobernaciones departamentales y los más 330 municipios del todo el país.

La publicación de la Ley Nº 1733 ha marcado una gran diferencia cualitativa dentro del sistema tributario boliviano, pero el Órgano Ejecutivo ha delegado su reglamentación a las administraciones tributarias nacionales en lo que se refiere a la condonación y regularización de adeudos tributarios. Si bien gran parte del debate se ha concentrado en estos dos mecanismos, uno de los aspectos más relevantes de la norma se encuentra en la modificación del régimen de prescripción tributaria, que no ha sido desarrollado en la última Resolución Normativa de Directorio Nº 102600000019 emitida por el Servicio de Impuestos Nacionales. Esta reforma no sólo tiene implicaciones jurídicas importantes, sino que también pone en evidencia las distorsiones que durante dos décadas afectaron la relación entre la administración tributaria y los contribuyentes.

Precisamente en materia de prescripción resulta indispensable la emisión de un Decreto Supremo reglamentario para la correcta aplicación de los artículos 59 y 60 del Código Tributario Boliviano, recientemente modificados. Durante más de una década y desde la vigencia de la Ley Nº 812 de 2016, la ampliación de los plazos de prescripción otorgó a las administraciones tributarias un margen excesivo de actuación, generando escenarios donde muchos contribuyentes quedaron sometidos a procesos prolongados, costosos y, en algunos casos, utilizados como mecanismos de presión para obtener pagos que difícilmente hubieran podido exigirse bajo criterios razonables de seguridad jurídica.

Uno de los principales objetivos del reglamento de la Ley Nº 1733 debe ser la creación de un procedimiento uniforme para todas las administraciones tributarias, sean nacionales, departamentales y/o municipales. Actualmente existen diferencias significativas en la forma de tramitar las solicitudes de prescripción, especialmente en los gobiernos subnacionales donde con frecuencia se imponen requisitos innecesarios o se condiciona la atención de la solicitud al pago previo de otras obligaciones tributarias. Estas prácticas constituyen una limitación indebida al derecho constitucional de petición y terminan convirtiendo un trámite jurídico en un mecanismo de presión administrativa. Esta es una imagen que refleja el aforismo inconstitucional “Solvet Et Repete” que significa: primero paga y después reclama; así como descubre esas barreras estructurales que definen al “País Traca”, que bien se quiere eliminar a través del Decreto Supremo Nº 5595.

El procedimiento debería ser simple. El contribuyente únicamente tendría que acreditar su condición de sujeto pasivo, identificar el tributo omitido, las multas y los accesorios por los períodos mensuales o las gestiones anuales respecto de los cuales solicita la prescripción, además de fundamentar el tiempo transcurrido, porque la negligencia administrativa con el paso del tiempo está a la vista. No corresponde exigir documentación que ya se encuentra en poder de la propia administración tributaria, como boletas de pago de las últimas gestiones o antecedentes administrativos, como planos aprobados para inmuebles o pólizas de importación para vehículos, puesto que tanto el artículo 76 del Código Tributario como los principios de la Ley de Procedimiento Administrativo (artículo 16.f) prohíben trasladar al ciudadano la carga de presentar información que se encuentran custodiados en los archivos estatales.

Asimismo, el reglamento debe establecer claramente que, una vez presentada la solicitud, la administración tributaria tiene la obligación de emitir un informe técnico destinado exclusivamente a verificar el transcurso del plazo legal y la existencia de causales de interrupción o suspensión de la prescripción, si es que hubiere. En este informe el análisis debe centrarse simplemente en diferenciar rigurosamente las actuaciones atribuibles al contribuyente y aquellas demoras generadas por la propia administración, evitando que la ineficiencia estatal termine perjudicando el cómputo de la prescripción.

Otro aspecto fundamental es la fijación de plazos perentorios para informar y resolver el pedido de prescripción. La resolución que acepte o rechace la prescripción debería emitirse dentro de los veinte días previstos por la normativa administrativa general. La realidad demuestra que numerosos gobiernos departamentales, municipales y otras administraciones tributarias prolongan estos trámites durante meses e incluso años, generando incertidumbre jurídica y afectando gravemente los derechos de los contribuyentes. Por ello, la regulación expresa del silencio administrativo negativo aparece como una herramienta indispensable para impedir que la demora deliberada se convierta en una forma encubierta de denegación de justicia administrativa.

Igualmente, será importante definir la oportunidad para plantear la prescripción. El contribuyente debería poder ejercer este derecho en cualquier etapa del procedimiento administrativo, ya sea durante procesos de fiscalización, verificación, control, investigación o incluso dentro de las fases impugnatorias antes de la emisión de una resolución definitiva, sea judicial o administrativa, como bien manda el artículo 5 del Decreto Supremo Nº 27310. Limitar el momento para solicitar la prescripción equivaldría a restringir injustificadamente una institución jurídica destinada precisamente a garantizar la seguridad jurídica y evitar la perpetuidad de las facultades estatales.

La experiencia también demuestra la necesidad de regular las actuaciones posteriores a los procesos de impugnación. Con frecuencia, cuando una administración tributaria obtiene un resultado desfavorable, demora injustificadamente la recuperación del expediente desde instancias superiores, provocando que la reanudación de los plazos quede suspendida por periodos excesivos. Este tipo de conductas debe ser expresamente regulado para impedir que la falta de diligencia administrativa termine afectando derechos ya consolidados. La Ley Nº 1733 representa una oportunidad histórica para restablecer el equilibrio entre las potestades de la administración tributaria y los derechos de los contribuyentes. Sin embargo, el éxito de la reforma dependerá en gran medida de la calidad de su reglamentación. Un procedimiento transparente, gratuito, uniforme y sujeto a plazos razonables permitirá que la prescripción cumpla finalmente su verdadera función que es otorgar certeza jurídica y poner límites efectivos al ejercicio del poder tributario del Estado.