Cómo se “hacen” leyes en Bolivia

por Rosa Talavera Simoni

Como se sabe, y pese al proceso de cambio, desde 1986 el marco legal que rige la relación fisco-contribuyentes está compuesto por la Ley 843,

que contiene todos los impuestos exigibles en el territorio nacional, y por la Ley 2492 que aprobó, en el año 2003, el Código Tributario vigente.

En los últimos 8 años, tanto la Ley 843 como la Ley 2492 han sido afectadas por una serie de modificaciones puntuales que han respondido más que nada a inspiraciones coyunturales y aisladas. Además, casi todos los cambios han sido plasmados en leyes cuyo objetivo central era fijar el Presupuesto General del Estado (PGE) y que, por tanto, aparecen, con notable ligereza en el tratamiento de este tema, como “disposiciones adicionales” a dichas leyes.

Jugando con los términos

Un ejemplo puntual del enfoque adoptado por el actual gobierno con relación a las normas tributarias es el relativo al término de prescripción de las acciones de la Administración Tributaria para fiscalizar y exigir el cabal cumplimiento de la normativa tributaria por parte de los contribuyentes. En la mayoría de los países, este término se establece en 5 años a partir de la ocurrencia de ilícitos tributarios; Bolivia no fue la excepción, al menos desde la Reforma Tributaria de 1986 hasta que el Código Tributario aprobado en 2003 lo redujo a 4 años. El actual gobierno mantuvo el término de prescripción en 4 años hasta finales de la gestión 2012, momento en que los responsables de la política fiscal del Órgano Ejecutivo decidieron que era tiempo de modificar este plazo; la iniciativa parece no haber sido suficientemente meditada. En efecto, la Ley 291, cuya finalidad central fue introducir cambios al PGE del año 2012 y que se aprobó el 22 de septiembre de dicho año, modificó a través de una de sus disposiciones “adicionales” el artículo 59 del Código Tributario vigente, ampliando el período de prescripción en forma progresiva, de 4 años “en el 2012” a 10 años “a partir de la gestión 2018”.

Una ley retroactiva

La modificación que describimos fue acompañada del siguiente texto aclarativo: “El período de prescripción para cada año establecido en el presente parágrafo será respecto a las obligaciones tributarias cuyo plazo de vencimiento y contravenciones tributarias hubiesen ocurrido en dicho año”. Cualquier estudiante de Derecho podría haber pensado que este párrafo era redundante, ya que el artículo 123 de la Constitución Política del Estado establece, recogiendo un principio legislativo básico, que “La ley solo dispone para lo venidero y no tendrá efecto retroactivo (…)”. Con marcado activismo legislativo, pocas semanas después, una de las disposiciones derogatorias de la Ley 317, que en diciembre de 2012 aprobó el PGE del año 2013, determinó la desaparición del párrafo en cuestión.

Bien hecho, diría nuestro abogado en ciernes, el párrafo era prescindible. Pero he aquí que una reciente Resolución de la Autoridad General de Impugnación Tributaria establece que, gracias a la derogación de este inocente parrafito, la ampliación del período de prescripción ¡alcanza a la gestión 2008!. En efecto, la RJ AGIT 1444 explicita que “el cómputo de la prescripción de las facultades de la Administración Tributaria referida al período fiscal noviembre de 2008 se extiende hasta la gestión 2013, toda vez que la norma (el artículo 59 del Código Tributario) imperativamente establece que ‘las acciones de la Administración Tributaria prescriben a los (…) 5 años en la gestión 2013’ disposición que no prevé que dicha ampliación sea respecto a las obligaciones tributarias cuyo plazo de vencimiento y contravenciones tributarias hubiesen ocurrido en dicho año, es decir, en la misma gestión 2013, tal como se preveía antes de la modificación efectuada por la Ley 317”.

La citada resolución revela las implicaciones de la modificación establecida en la Ley 317, que, como quien no quiere la cosa, invierte totalmente el sentido de la modificación establecida en la Ley 291. Dicha modificación expresaba la voluntad del legislador de ampliar el término de prescripción de 4 a 10 años, pero en forma progresiva y hacia adelante; por ello, la norma textualmente estableció que el período de prescripción sea de 10 años “a partir de la gestión 2018”. Ello no obstante, la posición adoptada por la AGIT implica que las facultades de fiscalización de la Administración Tributaria respecto de la gestión 2008, no prescriban en el 2013 sino que se mantengan vigentes hasta 2018.

Para mejor comprender la señalada implicación, hay que considerar algo que parece no haber visto la agit: que si bien el período de prescripción es de 5 años en la gestión 2013, en la gestión 2014 es de 6, en la 2015 de 7 y así sucesivamente, hasta llegar a 10 años en la gestión 2018, de modo que recién en ese año prescribirían las acciones que el fisco pueda tomar respecto de obligaciones no cumplidas o contravenciones realizadas en el año 2008. El mismo destino esperaría a los ilícitos tributarios correspondientes a la gestión 2009, que, siguiendo la interpretación de la agit, podrían ser materia de actuaciones fiscales hasta la gestión 2019, las del 2010, hasta la gestión 2020 y así hacia adelante.

El resultado último de la sucesión de modificaciones que se comenta sería que la ampliación del período de prescripción operaría en forma retroactiva y directa; es decir no se iniciaría en la gestión 2013, ni iría aumentado año con año, sino que sería de 10 años desde el vamos y sería aplicable a partir de la gestión 2008, en abierta violación del principio general de irretroactividad de las normas legales y, específicamente, de lo prescrito por el artículo 123 de la Constitución Política del Estado.

El Ejecutivo a cargo de las leyes

La forma en que se ha adoptado esta medida, que se podría decir que procede por aproximaciones sucesivas, no sólo que debilita la coherencia de la normativa tributaria y genera dudas sobre su estabilidad en un horizonte temporal razonable, sino que es un ejemplo más de la manera cómo funciona la Asamblea Legislativa Plurinacional, convertida, cada vez más tristemente, en caja de resonancia de las iniciativas que se toman en las diversas instancias del Órgano Ejecutivo.

Más allá de este ejemplo puntual, pero no por ello poco significativo, lo deseable y pertinente sería que la legislación tributaria vigente sea sometida a una revisión integral que, teniendo en cuenta las nuevas circunstancias, no solo político-institucionales (i.e. régimen de autonomías) sino también económicas y tecnológicas (que mejoran las condiciones para fiscalizar) que vive el país, permita que el sistema tributario opere como un instrumento que coadyuve eficazmente a la transformación productiva con equidad, único camino para mejorar sustancialmente la calidad de vida de la población boliviana. Mientras ello no ocurra, se continuará parchando la vieja Ley 843, y, a veces, hasta con toques de prestidigitación.

 

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